Народний громадський контроль силових структур України і міжнародний досвід.

 1. Законодавче закріплення довіри населення, як основного критерія оцінки ефективності діяльності органів державної влади

 

За даними світового опитування, проведеного компанією Gallup з 2008 по 2018 рік, в Україні спостерігалась найнижча довіра до державної влади у світі. За результатами найновіших внутрішніх соціологічних досліджень, проведених провідним недержавним аналітичним центром України у березні 2021 року, ситуація не змінилась на краще.

На початок 2024 року найбільшу довіру серед державних та суспільних інститутів мають Збройні сили України, яким довіряють 95% респондентів. Це згідно з соціологічним опитуванням, проведеним соціологічною службою Центру Разумкова, про що повідомляє Укрінформ. 

Більшість респондентів висловлюють недовіру державному апарату, тобто чиновникам, з 75% українців, що висловили свою недовіру. Політичним партіям не довіряють 72% опитаних, Верховній Раді – 70%, судовій системі – 68%, уряду України – 64%, прокуратурі – 60%, комерційним банкам – 53%, антикорупційним органам, зокрема САП – 52%, НАЗК – 51%, НАБУ – 51%. Профспілкам довіряють лише 23%, тоді як 43% не довіряють.

Це свідчить про серйозні проблеми з довірою населення до більшості державних інституцій.

Законодавче врегулювання

На даний момент в українському законодавстві критерій довіри населення як елемент оцінки ефективності діяльності всіх органів державної влади не закріплено. Однак, рівень довіри громадян до певних органів влади інколи використовується в публічних та аналітичних звітах для оцінки їхньої діяльності. Це стосується, зокрема, правоохоронних органів, судової системи, органів виконавчої влади та інших. Але офіційно закріпленого критерію довіри як обов'язкового елемента оцінки їх діяльності в законодавстві України не існує.

Наявність довіри як критерія оцінки діяльності мають декілька органів: Національна поліція України, органи місцевого самоврядування. 

Необхідність подальшого законодавчого врегулювання

Щодо інших органів державної влади, таких як Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, міністерства, державні служби та контролюючі органи, наразі немає законодавчих положень, що офіційно закріплюють критерій довіри населення як обов'язковий елемент оцінки їхньої ефективності. Проте, такі органи можуть використовувати результати соціологічних опитувань та інші показники громадської думки для внутрішнього аналізу та планування своєї діяльності.

У 2021 році Кабінет Міністрів України схвалив Стратегію реформування державного управління на 2022-2025 роки, де задекларовано велике значення рівня довіри громадян та бізнесу до держави. Таким чином, бачимо відсутність достатнього законодавчого забезпечення використання довіри як інструменту оцінки діяльності органів влади.

Впровадження системи оцінки довіри до поліції в Україні

Історія впровадження

Після Революції Гідності 2013–2014 років в Україні було розпочато реформу поліції, яка мала на меті змінити підхід до оцінки роботи правоохоронних органів. У 2015 році на законодавчому рівні було закріплено нову систему оцінки ефективності роботи поліції, основним критерієм якої став рівень довіри населення. Відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про Національну поліцію», рівень довіри населення визначався основним показником ефективності діяльності поліції.

Реформа та її невдачі

Однак, незважаючи на оптимістичні заяви уряду та керівництва поліції, практична реалізація нової системи оцінки зіштовхнулася з численними труднощами. Було передбачено, що до кінця 2016 року мають бути розроблені всі необхідні нормативно-правові акти та методики для впровадження нової системи. Проте, ці плани не були реалізовані до 2018 року.

У 2015 році новий міністр внутрішніх справ А. Аваков заявив про необхідність впровадження європейської моделі оцінки поліції, яка базувалася б на результатах зовнішніх та внутрішніх опитувань, а також на оцінці бізнес-середовища та виконанні пріоритетних завдань. Проте, вже у 2017 році новий глава Національної поліції С. Князєв повернувся до оцінки за традиційними показниками розкриття злочинів.

Перші результати

У 2018 році нарешті було прийнято Постанову № 58, яка затвердила Порядок проведення оцінки рівня довіри населення до Національної поліції. Згідно з цим Порядком, незалежні соціологічні служби мали проводити оцінку на основі опитувань населення, а результати повинні були використовуватися для поліпшення роботи поліції. Однак, ці опитування стали формальністю, проведення непрозоре, і їхні результати не обговорюються і тому не привели до реальних змін у структурі чи кадровій політиці поліції.

Ба більше, результати проведених опитувань навіть не оприлюднюються, що призводить до дискредитації самого процесу оцінки діяльності поліції. Наприклад, у 2019 та 2020 роках опитування були проведені, але їхні звіти так і не були опубліковані. Це спричиняє зниження внутрішньої довіри в поліції та демотивацію працівників, які серйозно сприйняли нову систему оцінки.

Висновки та рекомендації

1. Забезпечити прозорість: Процес оцінки має бути прозорим і відкритим для громадського контролю.

2. Розробити механізми: Впровадити механізми, що дозволять перетворювати результати оцінок на конкретні управлінські рішення.

3. Регулярна публікація: Регулярно публікувати результати оцінок та обговорювати їх з громадськістю.

4. Законодавче закріплення: Необхідно законодавчим шляхом закріпити цей принцип для всіх органів державної влади. Бажано уніфікувати способи, методику оцінки та реалізацію результатів, видавши окремий закон.

 

 

2. Вдосконалення системи громадського контролю (Ради) за діяльністю правоохоронних органів. Як варіант, імплементація сталої міжнародної практики створення Консультативних Рад – необхідно додатково дослідити, вивчити міжнародну практику

 

 

 

3. Застосування принципу підпорядкування правоохоронних органів міністрам 

 

Згідно Закону "Про Кабінет Міністрів України", Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (ст.1). 

Згідно з ч. 4 ст. 21 Закону "Про Кабінет Міністрів України", діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами.

В Україні функціонує 66 центральних органів виконавчої влади, зокрема 19 міністерств, 20 служб, 14 агентств, чотири інспекції та дев’ять інших центральних органів виконавчої влади. Однак, у профільних законах про ці органи, а також в інших нормативних актах, немає чіткого визначення та розкриття суті спрямування та координації.

Спрямування можна визначити як процес встановлення стратегічних цілей, завдань та основних напрямків діяльності органу. 

Координація, в свою чергу, включає забезпечення взаємодії та узгодженості дій між різними органами виконавчої влади для досягнення встановлених цілей.

Відсутність чітких визначень цих понять у законодавстві створює правові та організаційні прогалини, які є однією з причин неефективності в управлінні та виконанні завдань.

Прикладом є діяльність Національної поліції, яка спрямовується та координується Міністром внутрішніх справ, та Державної податкової служби, яка закріплена за міністром фінансів.

Окрім того, в Україні існує шість центральних органів виконавчої влади, які не підзвітні відповідним міністрам. Це:

1. Антимонопольний комітет України

2. Державна служба статистики України

3. Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України

4. Національне агентство з питань запобігання корупції

5. Національне агентство України з питань державної служби

6. Фонд державного майна України

Такий спеціальний статус цих органів, без чіткої підзвітності відповідним міністрам може ускладнювати ефективне формування та реалізацію цілісної та послідовної державної політики.

Для забезпечення ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади необхідно внести зміни до чинного законодавства:

• Визначити в законі поняття спрямування та координації.

• Встановити чіткі механізми реалізації спрямування та координації в діяльності центральних органів виконавчої влади.

• Розробити нормативно-правові акти, що регулюють взаємодію між міністрами та центральними органами виконавчої влади.

Окрема розмова про Бюро економічної безпеки (БЕБ)

Відповідно до закону, це центральний орган виконавчої влади, на який покладаються завдання щодо протидії правопорушенням, що посягають на функціонування економіки держави. 

Згідно з частиною 2 статті 1 Закону України "Про Бюро економічної безпеки України", діяльність БЕБ спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. 

Водночас, частина 4 статті 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначає, що діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується відповідними міністрами. 

Таким чином, бачимо,  в законі про БЕБ не закріплено спрямування та координації цієї служби.

Ця суперечність вказує на порушення принципу підпорядкування органів центральної влади міністрам.

Порівняння з іншими країнами

У багатьох країнах подібні служби економічної безпеки підпорядковуються міністерствам економіки або внутрішніх справ, що забезпечує ефективну координацію та контроль їх діяльності. Розглянемо декілька прикладів:

• США: Федеральне бюро розслідувань (ФБР), яке займається розслідуванням економічних злочинів, підпорядковується Міністерству юстиції США.

• Німеччина: Федеральне відомство з фінансового нагляду (BaFin) підпорядковується Міністерству фінансів Німеччини.

• Франція: Центральна служба боротьби з економічною і фінансовою злочинністю (OCLCIFF) підпорядковується Міністерству внутрішніх справ Франції.

• Австрія: Федеральне відомство з питань фінансового нагляду (FMA) підпорядковується Міністерству фінансів Австрії.

• Італія: Guardia di Finanza (Фінансова поліція Італії) підпорядковується Міністерству економіки та фінансів Італії.

• Польща: Центральне антикорупційне бюро (CBA) підпорядковується Міністерству внутрішніх справ та адміністрації Польщі.

Необхідність законодавчих змін

Для забезпечення ефективної координації та підвищення рівня підзвітності Бюро економічної безпеки України, необхідно внести зміни до законодавства. Зокрема, слід закріпити принцип спрямування та підпорядкування БЕБ міністру економіки України. Це дозволить:

1. Покращити координацію між центральними органами виконавчої влади.

2. Забезпечити ефективний контроль за діяльністю БЕБ з боку профільного міністерства.

3. Підвищити відповідальність керівництва БЕБ за виконання своїх функцій.

Прокуратура

Функціонує як незалежний орган, підзвітний лише парламенту. Однак відсутність конкретних вимог до звітування та недостатній контроль з боку громадськості викликають питання щодо ефективності та прозорості її діяльності.

У світі існують дві основні моделі підпорядкування прокуратури: підзвітність міністерству юстиції та незалежність від уряду.

Підзвітність Міністерству Юстиції

У світі більше 80 країн мають модель, де прокуратура підзвітна міністерству юстиції. Серед них: Німеччина, Австрія, Франція, Італія, Польща: Генеральний прокурор є також Міністром юстиції, що забезпечує тісну координацію між виконавчою владою та прокуратурою.

За оцінкою органів Європейського Союзу, така підзвітність не порушує принцип незалежності прокурорів, оскільки забезпечуються механізми для збереження їхньої автономії у прийнятті рішень.

Висновок

Україна може орієнтуватися на досвід країн ЄС зі схожими правовими системами для адаптації найкращих практик та успішного впровадження правових реформ. Це допоможе створити стабільну та ефективну правову систему, яка забезпечить верховенство права та справедливість для всіх громадян. Враховуючи досвід таких країн, як Польща, Румунія, Угорщина, Чехія, Словаччина, Литва, Латвія, Естонія, Австрія, Німеччина, Італія та Франція, Україна може отримати значні переваги від моделі підзвітності прокуратури Міністерству юстиції. Це сприятиме підвищенню ефективності та довіри до правової системи в цілому, забезпечуючи кращу координацію, прозорість, підзвітність та професійний розвиток.

СБУ

Служба безпеки України (СБУ) є незалежним органом, що підпорядковується безпосередньо Президенту України. Президент призначає та звільняє голову СБУ за згодою Верховної Ради України. Контроль за діяльністю СБУ здійснюється через парламентські комітети, зокрема Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки та Комітет з питань правоохоронної діяльності. СБУ одночасно займається внутрішньою та зовнішньою безпекою.

Велика Британія

• MI5 підпорядковується Міністерству внутрішніх справ і працює під контролем парламенту та громадських комітетів. Внутрішню безпеку забезпечує MI5, а зовнішню – MI6.

Німеччина

• Федеральне відомство з захисту конституції (BfV) підпорядковується Міністерству внутрішніх справ. Контроль здійснюється через парламентські комітети та спеціальні наглядові органи. Внутрішню безпеку забезпечує BfV, а зовнішню – Федеральна розвідувальна служба (BND).

Канада

• Канадська служба безпеки та розвідки (CSIS) є незалежною службою, що звітує перед парламентом через спеціальні комітети. Внутрішня та зовнішня безпека розділені між кількома агентствами.

Швеція

• Шведська служба безпеки (Säpo) є незалежною службою, що звітує перед урядом та парламентом. Внутрішню безпеку забезпечує Säpo, тоді як зовнішня безпека розділена між іншими органами.

Австрія

• Федеральне відомство з питань захисту конституції та боротьби з тероризмом (BVT) підпорядковується Міністерству внутрішніх справ і знаходиться під контролем парламенту. Внутрішню безпеку забезпечує BVT, тоді як зовнішню – інші органи.

Польща

• Агентство внутрішньої безпеки (ABW) підпорядковується Міністерству внутрішніх справ. ABW відповідає за внутрішню безпеку, тоді як зовнішня безпека забезпечується іншими службами.

Взаємозв'язок між принципами

Існує тісний взаємозв'язок між розділенням функцій внутрішньої та зовнішньої безпеки і підпорядкуванням служби безпеки міністерству внутрішніх справ. У країнах, де функції безпеки розділені, внутрішня безпека часто підпорядковується Міністерству внутрішніх справ, тоді як зовнішня безпека залишається під незалежним управлінням або під іншим відомством, що спеціалізується на зовнішній безпеці. Це дозволяє забезпечити ефективну координацію та спеціалізацію, зменшуючи політичний вплив на служби безпеки.

Пропозиції щодо реформування СБУ

Реформування СБУ може передбачати розділення функцій на дві окремі служби: одну для внутрішньої безпеки під Міністерством внутрішніх справ (МВС) і іншу для зовнішньої безпеки, яка залишатиметься незалежною. Такий підхід дозволить спеціалізувати кожну службу на відповідних завданнях і підвищити їхню ефективність. Наприклад, МВС могло б координувати роботу служби, яка займається внутрішньою безпекою, тоді як зовнішня служба, зосереджена на контррозвідці та національній безпеці, залишатиметься незалежною від політичного впливу.

Висновок

Реформа СБУ є важливим кроком на шляху до модернізації системи безпеки України та приведення її у відповідність до міжнародних стандартів. Розділення функцій внутрішньої та зовнішньої безпеки може значно підвищити ефективність роботи цих служб і зменшити ризик політичного впливу та корупції.

 

 

4. Зміни до КПК:

 

А) Вдосконалення порядку початку кримінального провадження:

- роль прокурора на початковій стадії кримінального провадження 

Однією з ключових проблем у правозастосовчій практиці України залишається недопущення реєстрації кримінальних проваджень без достатніх підстав. Це особливо важливо для захисту бізнесу від безпідставного тиску з боку правоохоронних органів. Для вирішення цієї проблеми необхідно вдосконалити систему контролю за реєстрацією кримінальних проваджень, підвищивши відповідальність прокурорів за початок досудового розслідування. Ці зміни мають відповідати як європейським стандартам, так і національним правовим традиціям.

Європейські стандарти: рекомендації та правові орієнтири

Система кримінального правосуддя в європейських країнах побудована на принципах законності, справедливості та дотримання прав людини, що забезпечується через чіткі механізми контролю за початковими етапами кримінального переслідування. Основні міжнародні документи, що регулюють ці питання, включають:

1. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № Rec (2000) 19 про роль прокуратури в системі кримінального правосуддя. Цей документ підкреслює, що прокурори несуть відповідальність за законність не тільки процесу розслідування, але й самого порушення кримінальних проваджень. Прокурори мають контролювати, щоб кримінальне переслідування не починалося без достатніх підстав, що мінімізує ризик безпідставних розслідувань та зловживань.

2. Європейські стандарти прокуратури, затверджені на Конференції Генеральних Прокурорів Європи (2005 р.). У цих стандартах зобов’язується прокуратуру здійснювати нагляд за правомірністю порушення кримінальних проваджень, забезпечуючи дотримання прав людини і бізнесу та уникнення неправомірного тиску.

3. Керівні принципи ООН щодо ролі прокурорів (1990 р.). Ці принципи вказують на те, що прокурори повинні не тільки забезпечувати законність розслідування, але й нести відповідальність за початок кримінального переслідування. Прокурори повинні перевіряти підстави для порушення справ і запобігати їх реєстрації без достатніх доказів.

Європейські стандарти вказують, що прокурор має відповідати не лише за процесуальні дії, але й за законність початку кримінального провадження. Це робить прокурора ключовою фігурою у забезпеченні справедливості та захисту прав суб’єктів господарювання від безпідставного переслідування.

Національні правові традиції: забезпечення контролю на етапі реєстрації кримінальних проваджень

Україна також має тривалу традицію, де прокурор був основною фігурою, відповідальною за законність порушення кримінальних проваджень. До реформ у кримінально-процесуальному законодавстві прокурори відігравали ключову роль у контролі за реєстрацією кримінальних справ і відповідали за недопущення порушення безпідставних справ.

Зокрема, старий КПК України, який діяв до реформ, надавав прокурору можливість здійснювати контроль ще на етапі порушення справи. Прокурори відповідали за законність реєстрації повідомлень про злочини та обґрунтованістьпідстав для початку розслідування. 

Після реформування кримінального процесу прокурор долучається до процесу вже після реєстрації кримінального провадження, що значно обмежило його можливості контролювати законність на початкових етапах. Це зменшило відповідальність прокурорів за прийняття рішення про порушення справ і збільшило кількість безпідставних кримінальних проваджень.

Пропозиції щодо вдосконалення системи контролю та підвищення відповідальності прокурорів

Для підвищення ефективності контролю за реєстрацією кримінальних проваджень та підвищення відповідальності прокурорів за початок досудового розслідування, пропонується внести такі зміни до законодавства:

1. Запровадження обов’язкового погодження прокурором реєстрації кримінальних проваджень. Прокурор має бути залучений до процесу ще до реєстрації кримінальної справи. Це дозволить ретельно перевіряти наявність достатньої доказової бази і уникнути реєстрації безпідставних проваджень. Відповідальність прокурора на цьому етапі буде юридично закріплена, що підвищить його персональну відповідальність за початок розслідування.

2. Посилення відповідальності прокурорів за порушення безпідставних справ. Запровадження юридичної відповідальності прокурорів за прийняття рішень про реєстрацію кримінальних проваджень без належної доказової бази. Це включатиме дисциплінарні заходи щодо прокурорів, які порушують законність на початкових етапах кримінального процесу.

3. Посилення нагляду за слідчими діями з самого початку розслідування. Прокурори повинні здійснювати контроль за всіма слідчими діями від самого початку розслідування. Це дозволить забезпечити об'єктивність і законність дій слідчих органів та мінімізувати ризики порушення прав учасників кримінального процесу.

4. Чітке розмежування повноважень між наглядом і процесуальним керівництвом. Необхідно чітко розмежувати функції прокурорського нагляду та процесуального керівництва розслідуванням, щоб уникнути конфлікту інтересів та підвищити прозорість дій прокурорів.

Висновок

Запровадження цих змін дозволить удосконалити систему контролю за реєстрацією кримінальних проваджень, що відповідатиме європейським стандартам та національним правовим традиціям. Підвищення відповідальності прокурорів за початок досудового розслідування та їх активна участь на початкових етапах кримінального процесу зменшать кількість безпідставних проваджень, сприятимуть ефективному захисту бізнесу та підвищенню рівня правосуддя в Україні.

Б) Законодавче визначення предмету розслідування 

1. Проблеми в українській правовій практиці

В українській практиці слідчих органів часто спостерігається ситуація, коли слідчі дії виходять за межі первинного предмета розслідування. Це означає, що під час розслідування одного кримінального провадження слідчі органи можуть почати досліджувати інші факти або обставини, які не мають прямого зв’язку з початковим злочином, через що розслідування часто стає надмірно розширеним. Така практика призводить до порушення прав обвинувачених та інших осіб, залучених до розслідування, а також до правової невизначеності та ризику визнання доказів недопустимими в суді.

Основна причина цього полягає в тому, що законодавство України недостатньо чітко регулює межі слідчих дій. Зокрема, у статтях Кримінального процесуального кодексу України (КПК) відсутня пряма норма, яка б однозначно обмежувала слідчі дії лише предметом конкретного злочину, щодо якого відкрито провадження. Це створює підґрунтя для зловживань, оскільки слідчі можуть легко розширювати предмет розслідування без належної правової підстави.

Часто слідчі заходи, проведені поза межами початкового провадження, не тільки виходять за межі правового регулювання, але й порушують права особи на захист та справедливий судовий розгляд. Такі дії можуть бути кваліфіковані як порушення права на приватне життя, свободу та недоторканність особи, що закріплено в Конституції України та міжнародних договорах, учасницею яких є Україна.

2. Міжнародний досвід і стандарти

Досвід розвинутих правових систем таких країн, як США, Велика Британія, Німеччина, Франція та Нідерланди, свідчить про ефективність законодавчого обмеження слідчих дій лише межами конкретного злочину. Це забезпечує захист прав обвинуваченого, запобігає зловживанням з боку слідчих органів і гарантує, що процес залишається законним і прозорим.

2.1. США: У США Четверта поправка до Конституції забороняє необґрунтовані обшуки і вилучення, а правило "fruits of the poisonous tree" передбачає недопустимість доказів, здобутих у порушення прав обвинуваченого. Це означає, що всі слідчі дії мають бути чітко пов’язані з предметом розслідування, і будь-яке відхилення від цієї норми може призвести до виключення доказів із судового процесу.

2.2. Велика Британія: Відповідно до Police and Criminal Evidence Act (PACE), всі докази, які були здобуті поза межами конкретного розслідування, можуть бути визнані недопустимими. Це забезпечує чітке дотримання прав людини і обмежує слідчих у рамках конкретного предмета злочину.

2.3. Німеччина: Німецький Кримінально-процесуальний кодекс чітко встановлює, що слідчі дії повинні бути обмежені лише тими фактами, що стосуються розслідуваного злочину. Будь-які нові факти або підозри мають бути належним чином зафіксовані та розширені на нове провадження.

3. Пропозиції щодо змін до законодавства України

З огляду на наявні проблеми та міжнародний досвід, пропонується внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України для чіткого регулювання слідчих дій та обмеження їх межами конкретного злочину, що розслідується.

3.1. Доповнення до статті 214 КПК України: Передбачається встановлення норми, згідно з якою проведення слідчих дій має бути обмежено межами кримінального правопорушення, щодо якого розпочато провадження. У разі виникнення нових обставин або фактів, що не стосуються первинної підозри, слідчі зобов’язані внести ці відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань як нове кримінальне провадження або оформити належним чином розширення розслідування.

Пропонована редакція: "Проведення слідчих дій повинно здійснюватися виключно в межах предмета розслідування щодо конкретного кримінального правопорушення. У разі виявлення нових обставин або фактів, що не стосуються предмета первинного розслідування, вони мають бути належним чином задокументовані та внесені до Єдиного реєстру досудових розслідувань."

3.2. Зміни до статті 223 КПК України: Доповнити норму щодо проведення слідчих дій вимогою, що всі заходи повинні бути безпосередньо пов'язані з предметом розслідування. Це запобігатиме розширенню розслідування на нові обставини без належного оформлення.

Пропонована редакція: "Слідчі дії повинні проводитися виключно в межах фактичних обставин кримінального правопорушення, що розслідується. Будь-які слідчі дії, що виходять за межі цих обставин, є недопустимими без належного документального оформлення нового провадження."

3.3. Доповнення до статті 87 КПК України щодо недопустимості доказів:Запропонувати зміну, яка передбачатиме недопустимість доказів, здобутих за межами предмету розслідування, без належного процесуального оформлення.

Пропонована редакція: "Докази, отримані за межами предмету кримінального провадження або без належного документального оформлення розширення розслідування, є недопустимими і підлягають виключенню з процесу."

4. Висновок

Запровадження цих змін до Кримінального процесуального кодексу Українидозволить забезпечити належний контроль за проведенням слідчих дій, знизить ризики зловживань з боку слідчих органів та підвищить гарантії дотримання прав обвинувачених. Такі кроки сприятимуть більш прозорому та ефективному правосуддю, забезпечать відповідність української правової системи європейським стандартам та допоможуть уникнути зловживань у кримінальних провадженнях, що можуть негативно впливати на права громадян та бізнесу.

В) Врегулювання строків досудового розслідування:

1. Проблема дотримання прав громадян і бізнесу щодо строків розслідування в Україні

Одна з ключових проблем української кримінальної юстиції — відсутність чітко визначених строків досудового розслідування, що негативно впливає на права громадян, зокрема представників бізнесу. Хоча Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК) встановлює, що розслідування має бути проведене у "розумні строки" (ст. 28 КПК), це поняття залишається занадто абстрактним і не конкретизованим. Як наслідок, справи можуть розслідуватися місяцями, а то й роками, без чітких меж для завершення слідства.

Особливо серйозною є ситуація для бізнесу, який часто стає об’єктом необґрунтованого кримінального переслідування. Співробітники правоохоронних органів можуть ініціювати кримінальні провадження проти підприємців або компаній і затягувати розслідування, тим самим створюючи тиск на бізнес. Це призводить до невизначеності в роботі компаній, блокування активів, морального тиску на керівників і власників, а також до порушення ділової репутації.

2. Проблема відсутності механізмів оскарження тривалості розслідування та тиску на бізнес

В українському законодавстві відсутні ефективні механізми для оскарження строків досудового розслідування або для подання клопотань про їх скорочення чи прискорення. Якщо розслідування триває надто довго і немає реальних процесуальних дій, які могли б виправдати затягування, потерпілі або представники бізнесу не мають законодавчо визначених можливостей звернутися до суду з вимогою прискорення процесу або встановлення чітких строків для завершення розслідування.

Ця проблема є особливо актуальною для бізнесу, який нерідко стає жертвою тиску з боку правоохоронних органів через безкінечні розслідування. Таке затягування негативно впливає на економічну діяльність, паралізує бізнес-процеси та створює атмосферу невизначеності для підприємців.

3. Міжнародний досвід у встановленні строків досудового розслідування

У багатьох розвинених країнах чіткі строки для різних етапів розслідування встановлені на законодавчому рівні, що дозволяє уникати затягування процесу і забезпечує баланс між правами сторін у кримінальному провадженні.

3.1. Німеччина: Принцип розумних строків та судовий контроль

У Німеччині дотримання розумних строків контролюється судом. Кримінально-процесуальний кодекс Німеччини (StPO) передбачає, що строки розслідування можуть бути гнучкими залежно від складності справи, проте суд має повноваження втручатися у випадку надмірного затягування.

Приклад: Якщо розслідування триває надто довго без вагомих причин, адвокати можуть звернутися до суду з вимогою пришвидшити процес або переглянути доцільність подальших дій. Такий підхід забезпечує ефективний судовий контроль за строками і зменшує ризик тиску на бізнес або інших учасників процесу.

3.2. США: Speedy Trial Act та диференційовані строки

У США Speedy Trial Act чітко регламентує строки на різних стадіях процесу, що включає право на швидкий судовий розгляд. Для економічних злочинів або випадків, де затягується розслідування, передбачені механізми звернення до суду з вимогою пришвидшення розгляду справи.

Приклад: Захист має право звернутися до суду з вимогою закрити справу або прискорити її розгляд, якщо досудове розслідування або судовий процес затягується понад встановлені строки. Це захищає підозрюваних від тривалого перебування у стані правової невизначеності.

3.3. Велика Британія: Судовий нагляд і можливість оскарження затягування

У Великій Британії будь-яке затягування досудового розслідування може бути оскаржене через механізм Judicial Review (судовий перегляд). Представники бізнесу або інші підозрювані мають можливість звернутися до суду, якщо вважають, що їхні права порушуються через надмірну тривалість розслідування.

Приклад: Суд може зобов'язати правоохоронні органи прискорити розслідування або навіть припинити його, якщо затягування не виправдано. Такий механізм забезпечує баланс між потребами розслідування та правами сторін у процесі.

3.4. Франція та Нідерланди: Контроль строків через слідчих суддів

У Франції та Нідерландах слідчі судді мають значні повноваження щодо контролю строків розслідування. Вони можуть активізувати слідство або навіть припиняти справи, якщо не вбачають реальних підстав для їх подальшого ведення.

Приклад: Французькі слідчі судді можуть закривати справи, якщо розслідування триває надто довго без належних результатів. Це захищає підозрюваних і бізнес від зайвого тиску з боку правоохоронних органів.

Порядок оскарження недотримання розумних строків

Кримінально-процесуальний кодекс України (КПК) передбачає можливість оскарження недотримання розумних строків під час досудового розслідування. Згідно зі ст. 308 КПК, підозрюваний, потерпілий та інші учасники процесу можуть звернутися зі скаргою до прокурора вищого рівня на бездіяльність слідчого, дізнавача або прокурора щодо недотримання розумних строків. Прокурор вищого рівня зобов'язаний розглянути скаргу протягом трьох днів та, в разі встановлення порушення, надати обов'язкові для виконання вказівки щодо строків проведення процесуальних дій.

У випадку відмови прокурора в задоволенні скарги або його бездіяльності, учасники провадження мають право звернутися до слідчого судді для оскарження цих рішень. Слідчий суддя може скасувати рішення прокурора або визнати його бездіяльність незаконною.

Недоліки та прогалини в законодавстві

1. Нечіткість статусу прокурора вищого рівня: Однією з основних проблем є відсутність чіткого визначення статусу прокурора вищого рівня у випадках, коли він одночасно є членом групи прокурорів, що здійснюють процесуальне керівництво досудовим розслідуванням у конкретному провадженні. Це може призвести до конфлікту інтересів та ставить під сумнів його неупередженість під час розгляду скарги на недотримання розумних строків.

2. Відсутність критеріїв для оцінки розумних строків: Закон не встановлює чітких критеріїв, за якими прокурор або суддя мають оцінювати дотримання розумних строків. Це призводить до суб'єктивної оцінки строків у кожному конкретному випадку. Відсутність критеріїв створює можливості для різних трактувань поняття "розумні строки", що впливає на справедливість провадження.

3. Обмежені повноваження слідчого судді: Слідчі судді можуть лише скасовувати рішення прокурора або визнавати його бездіяльність незаконною, однак у них немає повноважень встановлювати конкретні строки для завершення розслідування або проведення окремих процесуальних дій. Це обмежує можливість судового контролю за дотриманням строків і впливає на ефективність такого контролю.

4. Невизначеність у процедурі оформлення рішень прокурора: Закон не передбачає чітких вимог до оформлення рішень прокурора про відмову в задоволенні скарги. У практиці існують випадки, коли прокурори замість винесення постанови обмежуються листом-відповіддю, що ускладнює можливість його оскарження в суді та знижує прозорість прийнятих рішень.

Пропозиції щодо змін до законодавства

1. Чітке визначення статусу прокурора вищого рівня: Необхідно запровадити чіткі законодавчі норми, які б регулювали порядок розгляду скарг на недотримання розумних строків прокурорами вищого рівня, якщо вони є членами групи прокурорів у справі. Можливо, слід передбачити призначення іншого прокурора для розгляду таких скарг, щоб забезпечити об'єктивність процесу.

2. Встановлення чітких критеріїв для оцінки розумних строків: КПК повинен містити конкретні критерії, за якими прокурор і слідчий суддя оцінюватимуть розумні строки. Ці критерії мають враховувати складність справи, кількість процесуальних дій, необхідність експертиз тощо.

3. Розширення повноважень слідчого судді: Доцільно надати слідчим суддям повноваження встановлювати конкретні строки для завершення досудового розслідування або проведення окремих процесуальних дій у випадках, коли визнається порушення розумних строків.

4. Обов'язкове оформлення рішень прокурора у формі постанови: Закон повинен чітко передбачати, що рішення прокурора про відмову в задоволенні скарги на недотримання розумних строків має оформлюватися у формі постанови з належним обґрунтуванням. Це дозволить учасникам процесу ефективно оскаржувати такі рішення в суді.

5. Покращення процедури судового контролю: Для підвищення ефективності судового контролю за дотриманням розумних строків необхідно передбачити, що слідчий суддя, у випадках визнання бездіяльності органів розслідування, може встановлювати конкретні строки для вчинення процесуальних дій.

Висновок

Ефективне регулювання строків досудового розслідування та забезпечення можливості їх оскарження є важливим елементом захисту прав учасників кримінального процесу. Для досягнення цієї мети необхідно вдосконалити чинне законодавство, зокрема розширити повноваження слідчих суддів, встановити чіткі критерії для оцінки розумних строків і забезпечити прозорість рішень прокурорів. Реалізація цих пропозицій підвищить ефективність досудового розслідування, сприятиме дотриманню прав і свобод громадян та забезпечить більшу справедливість у кримінальному процесі.

 

Г) Введення поняття громадської (економічної) доцільності

У різних країнах світу підхід до порушення кримінальних проваджень значно відрізняється від українського. У багатьох правових системах, особливо в західних демократіях, питання про початок кримінального переслідування розглядається з урахуванням економічних, соціальних та публічних інтересів. Це дає можливість запобігти надмірному втручанню у приватні та бізнес-процеси та забезпечує раціональне використання ресурсів правової системи.

В Україні, відповідно до чинного Кримінального процесуального кодексу (КПК), кримінальне провадження реєструється після отримання заяви або повідомлення про злочин, без детальної оцінки економічних та суспільних обставин. Підхід, при якому досудове розслідування розпочинається автоматично, без урахування шкоди суспільству чи доцільності переслідування, може створювати тиск на бізнес і призводити до затягування процесуального навантаження на правоохоронні органи. Це стає особливо проблемним для бізнесу, де можуть ініціюватися необґрунтовані кримінальні провадження з метою тиску або впливу на підприємців.

Міжнародний досвід: врахування економічної та суспільної доцільності

1. США: Принцип доцільності кримінального переслідування

У США прокурор має право відмовитися від порушення кримінального провадження, якщо воно не є доцільним з точки зору суспільного інтересу або якщо витрати на кримінальне переслідування є надто великими порівняно зі шкодою, завданою правопорушенням. Це правило базується на тому, що кримінальне переслідування повинно бути ефективним та пропорційним. Прокурор може вирішити, що немає сенсу продовжувати переслідування, якщо воно не принесе суспільної користі.

Приклад: Прокурор може відмовитися від переслідування у випадках, коли правопорушення є незначним, а витрати на його розслідування і судовий процес перевищують суспільну вигоду. Це особливо актуально для справ, пов’язаних з малозначними економічними злочинами.

2. Нідерланди: Принцип суспільної доцільності та пропорційності

У Нідерландах питання порушення кримінального провадження розглядається прокурором з урахуванням принципу доцільності та суспільного інтересу. Стаття 167 Кримінально-процесуального кодексу Нідерландів надає прокурору можливість вирішувати, чи потрібно починати кримінальне переслідування на підставі результатів розслідування і суспільного інтересу.

Приклад: Прокурор може припинити кримінальне переслідування, якщо інші види покарань, такі як дисциплінарні, адміністративні або цивільно-правові, є більш доцільними. Наприклад, якщо порушення не завдало значної шкоди, а вжиті заходи (штрафи або відшкодування) вже є ефективними, судовий процес може бути визнаний недоцільним.

3. Велика Британія: Прокурорська оцінка суспільної вигоди

У Великій Британії прокурори застосовують так званий тест суспільного інтересу, оцінюючи доцільність кримінального переслідування. Якщо вважається, що порушення не завдало значної шкоди суспільству або правопорушник вже виправив ситуацію, переслідування може бути припинено. Це дозволяє правовій системі зосередитися на більш серйозних злочинах і не витрачати ресурси на переслідування дрібних правопорушень.

Приклад: У справах, де шкода є мінімальною або вже відшкодованою, прокурори можуть вирішити, що подальше переслідування не є пропорційним до обсягу правопорушення, і закрити справу.

4. Франція: Активна роль прокурора у вирішенні про доцільність розслідування

У Франції прокурор відіграє активну роль у визначенні того, чи варто продовжувати розслідування. Прокурор може припинити кримінальне провадження, якщо вважає, що воно не відповідає суспільним інтересам, особливо у справах, де можливі інші види впливу, такі як адміністративні чи дисциплінарні санкції.

5. Німеччина: Пропорційність та ресурсна ефективність

У Німеччині принципи пропорційності та економічної доцільності також відіграють важливу роль при прийнятті рішення про порушення кримінального провадження. Прокурор може прийняти рішення не порушувати кримінальне провадження, якщо шкода від правопорушення є незначною, або інші форми відповідальності, такі як адміністративні санкції, вважаються більш адекватними.

Порівняння з українською практикою

В Україні кримінальне провадження автоматично порушується на підставі заяви або повідомлення про злочин, незалежно від ступеня шкоди, завданої правопорушенням, або від того, чи є судове переслідування найефективнішим способом вирішення проблеми. Це створює низку проблем:

1. Необґрунтоване навантаження на правоохоронні органи: Відсутність фільтрації незначних правопорушень призводить до перевантаження системи правоохоронних органів справами, які можуть бути вирішені іншими шляхами (адміністративними або цивільно-правовими заходами).

2. Тиск на бізнес: Відсутність механізмів оцінки доцільності кримінального переслідування може використовуватися для тиску на бізнес. Порушення кримінальних проваджень проти підприємців або компаній без належної підстави може паралізувати бізнес-діяльність і використовуватися для досягнення неправомірних цілей.

3. Немає механізму для припинення малозначних справ: На відміну від західних країн, в Україні прокурор не має повноважень відмовитися від кримінального переслідування на підставі оцінки суспільного інтересу або економічної доцільності. Це призводить до невиправданого затягування розслідувань.

Пропозиції для вдосконалення української системи

1. Запровадження принципу доцільності кримінального переслідування:Прокурорам слід надати повноваження оцінювати суспільну та економічну доцільність кримінального переслідування на етапі відкриття провадження. Це дозволить уникати кримінальних проваджень у справах, які можуть бути вирішені адміністративними або цивільно-правовими засобами.

2. Введення механізму припинення малозначних справ: Необхідно внести зміни до КПК України, які дозволять прокурору припиняти кримінальні провадження за відсутності суспільної шкоди або якщо інші санкції є більш доцільними.

3. Судовий нагляд за рішенням про порушення провадження: Запровадження судового контролю за рішеннями про порушення кримінальних проваджень надасть сторонам можливість оскаржувати необґрунтовані кримінальні переслідування.

4. Встановлення економічних критеріїв для порушення кримінальних справ:Врахування економічних факторів, таких як обсяг шкоди та витрати на проведення розслідування, при прийнятті рішення про відкриття провадження допоможе зосередитися на справжніх злочинах, що завдають значної шкоди суспільству.

 

 

5. БЕБ – законодавче закріплення поняття економічної безпеки

 

В умовах глобалізації та зростання загроз економічна безпека України є надзвичайно важливою. Забезпечення економічної безпеки дозволяє захиститинаціональні інтереси, економічний суверенітет та стійкість економіки держави. На сьогоднішній день Україна стикається з низкою як внутрішніх, так і зовнішніхвикликів: військова агресія з боку Росії, втрата промислових потужностей, руйнуванняінфраструктури, економічний спад, інфляція, скорочення обсягів інвестицій, демографічна криза та масова міграція.

 

Бюро економічної безпеки України (БЕБ) – це центральний орган виконавчої влади, покликаний протидіяти правопорушенням, що загрожують функціонуванню економікидержави. Однак виникає проблема: законодавче визначення поняття «економічнабезпека» відсутнє. Закон «Про національну безпеку України» 2018 року, на жаль, не містить визначення цього терміна. «Стратегія економічної безпеки України на період до 2025 року», попри те що визначає загальні напрями державної політики у цій сфері, також не розкриває змісту самого поняття.

 

Єдиний нормативний документ, де таке визначення зустрічається, – це наказ Міністерства економічного розвитку та торгівлі України від 2013 року «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо розрахунку рівня економічної безпекиУкраїни». Однак цей документ є підзаконним нормативно-правовим актом, розробленим за попередньої влади, що викликає питання щодо його актуальності в сучасних умовах, хоча він і залишається формально чинним.

 

Отже, на сьогодні в українському законодавстві немає чіткого визначенняпоняття «економічна безпека». Ця прогалина у правовому регулюванні є основною причиною багатьох непорозумінь у роботі Бюро економічної безпеки. Відсутністьконкретного та офіційного визначення створює умови, за яких БЕБ змушенездійснювати свою діяльність на власний розсуд, що може призводити до відхилень відосновних державних інтересів у цій сфері.

 

Основна відповідальність за таку ситуацію лежить на законодавчій владі. Для забезпечення ефективної роботи БЕБ необхідно ухвалити законодавче визначенняпоняття «економічна безпека». Це дозволить не тільки спрямувати діяльність БЕБ у конкретне правове русло, але й створить належний фундамент для подальшої розробкистратегічних планів і оперативних завдань.

 

Пропозиції:

Оновлення законодавства:

Пропонується на законодавчому рівні закріпити чітке визначення поняття «економічнабезпека». Це сприятиме більш ефективному функціонуванню Бюро економічноїбезпеки. 

Систематичний перегляд:

Рекомендується розробити механізм періодичного перегляду та оновлення концепціїекономічної безпеки з урахуванням нових викликів та загроз, що виникають в економічній і геополітичній сферах. 

 

Законодавче визначення поняття «економічна безпека» має стати відправною точкою для впорядкування роботи БЕБ та забезпечення належного рівня економічного захистудержави.

 

 

6. Забезпечення прозорості діяльності правоохоронних та контролюючих органів 

В Україні функціонує Закон України «Про доступ до публічної інформації»(Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2011, № 32, ст. 314), який є фундаментальним нормативним актом, що гарантує право кожного громадянина на доступ до інформації, яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень. Цей закон закріплює важливі принципи прозорості та відкритості державних органів, декларуючи, що публічна інформація має бути відкритою для громадськості, окрім випадків, передбачених законодавством.

Зокрема, Стаття 1 Закону визначає публічну інформацію як задокументовану інформацію, що була створена або отримана суб'єктами владних повноважень у процесі виконання ними своїх обов’язків. Стаття 2 Закону чітко визначає, що метою цього нормативного акта є забезпечення прозорості діяльності органів влади та реалізація права громадян на доступ до публічної інформації.

Однак, важливо розуміти, що конкретний перелік даних, які підлягають обов'язковому оприлюдненню суб’єктами владних повноважень, визначається не самим законом, а постановою Кабінету Міністрів України №835 від 21 жовтня 2015 року. Ця постанова, з численними змінами (останнє оновлення відбулося у 2024 році), затверджує «Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних», регулюючи питання доступу до публічної інформації. Постанова є визначальним інструментом для реалізації положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки саме вона визначає, які конкретно набори даних повинні бути оприлюднені у відкритому доступі.

Критичний аналіз постанови та її вплив на прозорість

Хоча постанова №835 є основним механізмом для забезпечення прозорості діяльності державних органів, аналіз її положень свідчить про певні суттєві недоліки в частині забезпечення прозорості взаємодії державних органів з бізнесом. Постанова переважно зобов’язує публікувати загальні статистичні дані та звіти, що часто не дають можливості оцінити ефективність діяльності органів влади у сфері взаємодії з бізнесом, зокрема щодо можливих випадків тиску на підприємців.

Приклади недоліків у публікації даних:

1. Прокуратура. Звіти, що оприлюднюються, здебільшого містять загальні дані про роботу прокуратури, але не включають важливі для бізнесу показники, такі як кількість скарг від підприємців на дії прокурорів, результати розгляду цих скарг, кількість порушених та закритих кримінальних проваджень, а також дані про дисциплінарні стягнення щодо посадових осіб, які вчинили правопорушення.

2. Національне антикорупційне бюро України (НАБУ). Інформація, яка підлягає оприлюдненню, обмежується справами, які перебувають у судовому розгляді. Відсутні дані про етапи розслідувань до передачі справ до суду, а також про кількість скарг на дії корупційних суб’єктів, що стосуються бізнесу.

3. Державна податкова служба та митниця. Оприлюднюються лише загальні статистичні дані про податкові порушення та надходження до бюджету. Водночас відсутні конкретні дані про кількість скарг підприємців на неправомірні дії податкових та митних органів, результати цих скарг, а також про дисциплінарні стягнення за порушення прав бізнесу.

4. Державна служба з питань праці (Держпраці). Дані про перевірки здебільшого публікуються в загальних цифрах, без конкретики щодо скарг від підприємців на дії інспекторів, результатів розгляду цих скарг та дисциплінарних заходів, що унеможливлює аналіз ефективності роботи цього органу.

5. Антимонопольний комітет України (АМКУ). Публікуються загальні дані про антимонопольні розслідування, але немає доступу до детальних даних щодо скарг підприємців на зловживання монопольним становищем, зокрема щодо органів влади або великих корпорацій.

6. Державна інспекція з питань архітектурно-будівельного контролю (ДАБІ). Публікується лише інформація про видані дозволи та загальні дані про порушення, але не оприлюднюються дані про кількість скарг від бізнесу, результати перевірок та їх вплив на підприємницьку діяльність.

Визначальне значення постанови та необхідність широкого обговорення

З огляду на зазначене, постанова Кабінету Міністрів України №835 і «Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» є основними інструментами реалізації Закону України «Про доступ до публічної інформації». Вони встановлюють рамки, у межах яких держава забезпечує прозорість своєї діяльності та доступ громадськості до публічної інформації. Однак існуюча нормативно-правова база не відповідає повною мірою сучасним вимогам до прозорості у взаємодії державних органів з бізнесом, що підриває довіру підприємців до державних інституцій та знижує рівень громадського контролю.

У зв'язку з важливістю цієї постанови для забезпечення прозорості діяльності органів влади, вкрай необхідно провести її ретельний перегляд. Цей процес має включати широке обговорення з залученням представників громадськості, бізнес-спільнот, експертного середовища та правозахисних організацій. Широке обговорення дозволить врахувати інтереси всіх зацікавлених сторін, ідентифікувати прогалини в чинній нормативній базі та запропонувати конкретні зміни для її вдосконалення.

Пропозиції щодо внесення змін до законодавства

1. Розширення переліку обов’язкових до оприлюднення даних. Пропонується включити до переліку відкритих даних інформацію про кількість скарг від підприємців на дії державних органів, кількість перевірок, порушених та закритих кримінальних проваджень, а також інформацію про дисциплінарні стягнення щодо посадових осіб, причетних до порушень прав бізнесу.

2. Запровадження публікації даних на всіх етапах взаємодії органів влади з бізнесом. Окрім судових рішень, слід оприлюднювати інформацію про всі етапи розгляду скарг підприємців, від подання скарги до винесення остаточних рішень. Це дозволить аналізувати ефективність діяльності державних органів на кожному етапі.

3. Регулярне оновлення даних. Органи державної влади повинні регулярно оновлювати інформацію, щоб забезпечити актуальність даних та їх доступність для громадськості. Це дозволить суспільству оперативно реагувати на нові виклики та здійснювати моніторинг у реальному часі.

4. Механізми моніторингу та аналізу даних. Необхідно створити механізми для незалежного моніторингу та аналізу відкритих даних, що дозволить виявляти системні проблеми у діяльності органів влади та сприятиме їхньому вирішенню.

 

7. Посилення парламентського контролю

 

Парламентський контроль є важливим механізмом забезпечення прозорості та підзвітності виконавчої влади, особливо правоохоронних органів, перед суспільством. Його основне завдання — гарантувати, що виконавча влада, яка розпоряджається ресурсами та застосовує силу, діє відповідно до закону, захищає права громадян і забезпечує безпеку держави.

Проблеми парламентського контролю в Україні

В Україні парламентський контроль за діяльністю правоохоронних органів формально закріплений у Конституції та законодавстві, проте його реалізація стикається з низкою проблем. Основні інструменти контролю — парламентські комітети та тимчасові слідчі комісії (ТСК) — не завжди ефективно виконують свої функції через політичний тиск, обмежену прозорість діяльності правоохоронних органів та недосконале законодавство.

1. Обмежена незалежність парламентських комітетів. Комітети Верховної Ради, що здійснюють нагляд за діяльністю правоохоронних органів (Комітет з питань правоохоронної діяльності та Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки), часто перебувають під політичним впливом. Це ускладнює їхню роботу та знижує ефективність контролю.

2. Низька прозорість діяльності спецслужб. СБУ та інші розвідувальні служби в Україні мають обмежену підзвітність парламенту, оскільки їх діяльність часто засекречена. Це створює серйозні бар'єри для належного парламентського нагляду.

3. Обмежені повноваження тимчасових слідчих комісій (ТСК). ТСК, які є інструментом парламентського розслідування, не завжди мають достатні повноваження для проведення ефективних розслідувань і притягнення винних осіб до відповідальності. Їхні рекомендації часто ігноруються органами виконавчої влади.

4. Недосконала нормативна база. Закони, що регулюють парламентський контроль, не завжди чітко визначають механізми та повноваження парламентських органів у нагляді за спецслужбами та правоохоронними структурами. Це призводить до формального підходу до контролю і послаблює можливість впливати на діяльність правоохоронців.

Проблема взаємодії президента та парламентського контролю

Важливою перешкодою для ефективного парламентського контролю є структура взаємодії між президентом та правоохоронними органами. Конституція України фактично ставить президента поза парламентським контролем. Коли президент самостійно призначає або пропонує на затвердження кандидатури, як-от Генерального прокурора чи Голови СБУ, він поширює на цих осіб свій вплив і зверхність над Парламентом. Ця традиція зверхності закріплена через процедури призначення, звільнення та формування структури відповідних інституцій.

Окрім призначення і звільнення, інша ключова проблема полягає у формуванні бюджету, що значно впливає на контроль за виконавчою владою. Бюджетний кодекс та Регламент Верховної Ради відводять парламенту в цілому, комітетам та окремим депутатам досить обмежену роль у бюджетному процесі. Бюджет, поданий на розгляд парламенту, має загальну структуру, а парламентарі не мають достатніх важелів для вимагання детальної інформації чи впливу на видаткові статті.

Президент має вирішальний вплив на бюджет, особливо в частині, що стосується національної безпеки та оборони. Кабінет Міністрів подає проект закону про Державний бюджет на затвердження Раді національної безпеки і оборони (РНБО), яку очолює президент. В результаті парламент має обмежені можливості впливати на цей процес, оскільки значні бюджетні кошти спрямовуються на силові структури, підконтрольні президенту. Це підриває здатність парламенту контролювати ефективність витрачання публічних коштів, а також застосування сили з боку правоохоронних органів.

Без змін до Конституції складно буде кардинально змінити цю ситуацію. Однак покращення можливе через зміни до Бюджетного кодексу, Регламенту Верховної Ради та інших законів, що регулюють бюджетний процес. Це може допомогти парламенту відновити баланс впливу і ефективніше контролювати правоохоронні органи та виконавчу владу.

Міжнародний досвід парламентського контролю

Досвід розвинених країн показує, що ефективний парламентський контроль є необхідною умовою для забезпечення прозорості та підзвітності правоохоронних органів.

1. Велика Британія. У Британії діють парламентські комітети, що мають реальний вплив і повноваження вимагати від правоохоронних органів детальні звіти. Наприклад, Комітет із розвідки та безпеки має доступ до конфіденційної інформації та проводить незалежні розслідування діяльності спецслужб.

2. США. В Конгресі США існують спеціальні комітети з нагляду за діяльністю правоохоронних і розвідувальних структур (ФБР, ЦРУ). Конгрес також контролює фінансування цих органів, що дає йому значний важіль впливу.

3. Німеччина. Комітет Бундестагу з питань внутрішніх справ має великі повноваження щодо контролю за діяльністю поліції та спецслужб, а система судового нагляду забезпечує законність їхніх дій. Високий рівень прозорості та незалежності комітетів є важливим елементом ефективного контролю.

Шляхи вдосконалення парламентського контролю в Україні

1. Підвищення незалежності парламентських комітетів. Необхідно створити умови для зменшення політичного впливу на діяльність парламентських комітетів, що здійснюють контроль за правоохоронними органами. Це можна зробити шляхом зміцнення їхньої незалежності та надання їм ширших повноважень.

2. Розширення повноважень ТСК. Тимчасові слідчі комісії повинні отримати більше повноважень для проведення повноцінних розслідувань. Це передбачає можливість примусового виклику свідків, доступ до конфіденційної інформації та реальне впливання на результати розслідувань.

3. Посилення прозорості спецслужб. Хоча певні аспекти діяльності правоохоронних органів можуть залишатися секретними, необхідно розробити механізми, які дозволять парламенту отримувати доступ до більшої кількості інформації для належного контролю. Це можна зробити шляхом створення спеціальних наглядових органів, які б мали доступ до конфіденційної інформації, зберігаючи при цьому баланс між безпекою та підзвітністю.

Внесення змін до законодавства. Необхідно переглянути нормативно-правову базу для чіткого визначення механізмів контролю за правоохоронними органами. Закони мають передбачати більш детальні процедури звітування та відповідальності за недотримання вимог парламенту. Варіант – допрацювання та прийняття проекту закону про парламентський контроль за дотриманням вимог Конституції та законів України щодо забезпечення національної безпеки в діяльності спеціальних служб та правоохоронних органів, прийняття Закону України “Про основні засади парламентського контролю в Україні”, в якому слід закріпити визначення парламентського контролю, в тому числі парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, його напрямки, принципи, види тощо.

Висновок

Посилення парламентського контролю за діяльністю правоохоронних органів в Україні є важливим кроком до підвищення прозорості та підзвітності влади. Впровадження змін до законодавства, розширення повноважень парламентських органів та посилення їх незалежності дозволить зробити контроль більш ефективним і зменшить ризик зловживань з боку правоохоронців. Це сприятиме зміцненню демократії в Україні та забезпеченню дотримання прав громадян.

 

 

8. Реформа контролюючих органів у відповідності зі стандартами ЄС 

 

Для реформування системи державних контролюючих органів України, необхідно застосувати сучасні підходи до нагляду та перевірок, які довели свою ефективність в європейських країнах. В основу реформи мають бути покладені принципи ризик-орієнтованого підходу, прозорості, координації між державними установами та забезпечення підтримки бізнесу. Ось кілька ключових пропозицій:

1. Впровадження ризик-орієнтованого підходу

Перевірки та нагляд повинні базуватися на оцінці ризиків, пов’язаних з діяльністю підприємств. Це означає, що об’єкти з високим рівнем ризику для здоров’я, безпеки чи екології підлягатимуть більш частим і ретельним перевіркам, тоді як підприємства з низьким рівнем ризику можуть бути перевірені рідше або піддаватися спрощеному контролю. Для цього необхідно розробити інструмент класифікації ризиків, який дозволить категоризувати суб’єкти господарювання за рівнем ризику. Цей підхід дозволить ефективніше розподіляти ресурси контролюючих органів і зменшить адміністративний тиск на малий та середній бізнес.

2. Консолідація та координація контролюючих органів

Необхідно уникнути дублювання функцій між різними державними установами шляхом об'єднання їх функцій або створення єдиного координаційного органу, який буде відповідальний за узгодження перевірок і обмін інформацією між інспекційними структурами. Такий орган допоможе уникнути дублюючих перевірок та надмірного адміністративного тиску на підприємства.

3. Підвищення прозорості перевірок

Прозорість – це ключ до ефективної системи контролю. Стандартизація процедур перевірок шляхом розробки контрольних списків і методичних рекомендацій для інспекторів допоможе уніфікувати процеси перевірок, а також зробить їх більш зрозумілими для бізнесу. Крім того, підприємства повинні мати доступ до інформації про свої права та обов'язки під час перевірок, а також до результатів попередніх перевірок.

4. Підтримка бізнесу через інструктаж та консультування

Окрім перевірок, інспекційні органи повинні приділяти увагу інструктажу та консультуванню суб'єктів господарювання щодо дотримання нормативних вимог. Це можна досягти через створення інформаційних центрів підтримки, гарячих ліній та онлайн-ресурсів, які надаватимуть підприємствам чіткі та доступні інструкції щодо того, як відповідати вимогам законодавства.

5. Впровадження єдиної інформаційної системи

Запровадження єдиної інформаційної системи управління перевірками дозволить покращити обмін даними між різними органами контролю. Вона має включати базу даних суб'єктів господарювання, історію перевірок, результати інспекцій і ризикові оцінки. Така система допоможе запобігти проведенню дублюючих перевірок та забезпечить можливість планування інспекцій на основі реальних даних про ризики.

6. Збалансування відповідальності та гнучкі заходи впливу

Система покарань має бути пропорційною до ступеня порушень. За незначні порушення, які не становлять серйозної загрози для громадського блага, слід передбачити попереджувальні заходи або невеликі штрафи. У той же час, серйозні порушення повинні супроводжуватися більш суворими санкціями. Це допоможе створити довіру до системи контролю та забезпечить її ефективність.

7. Забезпечення незалежності контролюючих органів

Для ефективної роботи інспекційних органів важливо гарантувати їх незалежність від політичного тиску. Це можна досягти через призначення керівників органів контролю на конкурсній основі та запровадження чітких критеріїв для оцінки їхньої діяльності.

8. Адаптація до потреб малого та середнього бізнесу

Реформа повинна враховувати особливі потреби малого та середнього бізнесу, які часто не мають достатніх ресурсів для дотримання складних регуляторних вимог. Спрощені вимоги та процедури для малого бізнесу допоможуть знизити адміністративне навантаження на них і сприятимуть розвитку підприємництва.

Висновок

Реформування системи державних контролюючих органів України повинно базуватися на сучасних європейських підходах до нагляду та перевірок. Основними цілями реформи мають стати мінімізація корупційних ризиків, підвищення ефективності контролю, сприяння економічному зростанню та створення більш сприятливого середовища для

 

9. Законодавче закріплення принципу ефективності діяльності державних органів

Система оцінки ефективності діяльності органів державної влади є важливим інструментом для забезпечення прозорості, підзвітності та результативності їхньої роботи. У цьому контексті законодавче врегулювання відіграє ключову роль у створенні чітких критеріїв, методик та процедур оцінки.

Аналіз забезпечення критеріїв ефективності в українському законодавстві: Незважаючи на значну кількість згадувань поняття ефективності в законодавчих актах України, закріплення та впровадження цього критерію як засобу оцінки діяльності органів влади є недостатнім. Важливо підкреслити, що навіть Конституція України не містить чіткого визначення або закріплення поняття ефективності державної служби.

У чинних законах, таких як Закон України "Про національну поліцію", "Про прокуратуру", "Про Службу безпеки України", "Про Кабінет Міністрів України" та "Про державну службу", ефективність згадується як загальний обов'язок державних службовців або органу. Проте, само поняття ефективності не розкривається, механізми забезпечення та оцінки ефективності не встановлюються. Наприклад, у Законі "Про державну службу" визначається принцип ефективності як раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики, але конкретні механізми оцінки ефективності не деталізуються.

Аналогічно, у "Стратегії реформування державного управління України на період до 2021 року" ефективність розглядається як мета, однак немає конкретних методів оцінки або індикаторів для вимірювання ефективності системи державного управління.

Відсутність чіткого законодавчого врегулювання: На даний момент в Україні відсутній комплексний і чітко визначений законодавчий акт, який би регулював систему оцінки ефективності діяльності органів виконавчої влади. Існуючі нормативні документи, такі як Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки, мають загальний характер і не містять конкретних механізмів оцінки. Наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 18 травня 2011 р. № 522 встановлює методику проведення оцінки ефективності, але її виконання та оновлення не були достатньо систематизовані та підкріплені іншими законодавчими актами, що ускладнює її реалізацію на практиці.

Відсутність системи моніторингу і звітності: В Україні відсутня єдина система моніторингу та звітності, яка б дозволяла регулярно оцінювати ефективність діяльності органів виконавчої влади. Існуючі системи не завжди забезпечують повноту та точність даних. Без регулярного моніторингу і звітності важко відстежувати прогрес і впроваджувати коригуючі заходи. Недостатність даних ускладнює прийняття обґрунтованих управлінських рішень. Прикладом може служити Польща, де впроваджена система регулярного моніторингу діяльності державних органів, яка включає звітування та оцінку на основі чітких критеріїв, що забезпечує прозорість та підзвітність державних інституцій.

Відсутність навчання та підвищення кваліфікації: В Україні не вистачає програм навчання та підвищення кваліфікації для державних службовців з питань оцінки ефективності їх діяльності. Це обмежує можливості впровадження нових методів та підходів до управління ефективністю. Без належної підготовки державні службовці не можуть ефективно використовувати інструменти оцінки, що знижує загальний рівень управлінської культури. В Австрії, наприклад, існують спеціальні програми навчання для державних службовців, які включають модулі з управління ефективністю, що дозволяє підвищити кваліфікацію кадрів та забезпечити якісне впровадження систем оцінки.

Недостатня незалежність оцінювачів: Оцінка ефективності діяльності органів виконавчої влади часто проводиться самими цими органами або під їхнім впливом, що ставить під сумнів об'єктивність результатів. Відсутність незалежності оцінювачів може призводити до викривлення результатів оцінки, що знижує довіру до системи оцінювання. У Канаді, наприклад, оцінка ефективності діяльності органів влади проводиться незалежними аудиторами, що забезпечує об'єктивність та неупередженість результатів.

Недостатня адаптація до місцевих умов: Критерії та методики оцінки ефективності часто запозичуються з міжнародного досвіду без належної адаптації до українських умов, що ускладнює їх впровадження та використання. Імплементація непристосованих методик може призвести до їх неефективного використання та втрати довіри до результатів оцінки. У Румунії, наприклад, критерії оцінки ефективності були адаптовані до місцевих умов, що забезпечило їх успішне впровадження та ефективне використання на практиці.

Зовнішня незалежна оцінка ефективності: Законодавство України передбачає зовнішню незалежну оцінку ефективності діяльності для певних органів. Наприклад, кожні два роки проводиться зовнішня незалежна оцінка діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК). Оцінку проводить Комісія з трьох осіб, які призначаються Кабінетом Міністрів на підставі пропозицій донорів, що надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання корупції. Подібний механізм незалежної оцінки застосовується й для Бюро економічної безпеки (БЕБ), законом передбачено проведення зовнішнього незалежного оцінювання (аудиту) ефективності діяльності БЕБ. Встановлений порядок проведення такого аудиту БЕБ не витримує ніякої критики, він має бути переглянутий.

Запровадження цієї практики для інших правоохоронних органів, таких як прокуратура, поліція та Служба безпеки України, стало б важливим кроком до вдосконалення управлінської системи. Для цього необхідно розробити єдині принципи та критерії проведення незалежного зовнішнього аудиту, що стандартизують підходи до оцінки ефективності діяльності всіх державних органів та підвищать довіру до результатів таких оцінок.

Висновки та пропозиції:

1. Вдосконалення законодавчої бази: • Розробка комплексного нормативного акта, який би містив чіткі критерії, методики та процедури оцінки ефективності. • Внесення змін до існуючих законів для конкретизації понять та механізмів оцінки ефективності.

2. Система моніторингу та звітності: • Створення єдиної системи моніторингу та звітності для регулярної оцінки ефективності діяльності органів виконавчої влади. • Впровадження чітких індикаторів та методик для оцінки ефективності.

3. Навчання та підвищення кваліфікації: • Розробка та впровадження програм навчання для державних службовців з питань оцінки ефективності їх діяльності. • Проведення регулярних тренінгів та семінарів з управління ефективністю.

4. Незалежність оцінювачів: • Забезпечення незалежності оцінювачів для підвищення об'єктивності та неупередженості результатів оцінки. • Впровадження практики залучення незалежних аудиторів до процесу оцінки.

5. Адаптація методик до місцевих умов: • Адаптація міжнародних методик оцінки ефективності до українських умов. • Використання успішних міжнародних прикладів для впровадження ефективних систем оцінки.